什么是PPP、BT、BOT、BOO、TOT

(一)PPP与BOT、BOO、TOT等是什么关系

PPP和BOT都属于项目融资(project Finance)中的概念,是通过某项目(如基础设施)建成后所能产生的期望收益、项目资产和有关合同权益来进行融资的活动。PPP是从项目融资的合作方的角度来进行定义的,可能涉及也可能不涉及B(建造),而BOT则是从项目运作流程或具体合作形式的角度来进行定义的,涉及B(建造)。因此,PPP一般作为政府引入私营企业进行长期合作提供公共产品或者服务各种模式的总称,包括了BOT、BOT、BOO、TOT及其各种演变形式。

(二)PPP包含BT模式吗

BT(Build-Transfer,建造-移交)是指企业获得政府的授权后出资和贷款为政府建设项目,在项目建成后交给政府使用,政府则一般在2-4年内向企业分期支付(即回购)。与政府投资建设项目不同的是,政府用于回购项目的资金往往是事后支付(多通过财政拨款或其他资源如土地补偿)。BT在我国自90年代末以来大量应用,但因法规不完善、操作不规范,特别是地方政府不顾财政(回购)实力,造成大量地方债务,主要只是解决了政府当时缺钱建设基础设施的燃眉之急,而且,由于企业仅是参与建造,没有参与运营,没有考虑全寿命周期的效率提高(我国BT项目的成本是比较高的,一般比传统模式高出百分之10-20),2012年12月已被中央有关部门严格控制。同时,BT也不属于本轮所推广的PPP模式范畴。

(三)如何辨别真假PPP

PPP是政府和社会资本以平等身份进行协商并订立合同,从而达到双方共赢的目的。对政府而言,通过与社会资本合作,有利于加快转变政府职能,实现政企分开,政事分开,同时引入社会资本后有利于提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化。对社会资本而言,通过参与政府基础设施及公用事业服务项目,有利于盘活社会存量资本,同时通过全生命周期的有效管理,实现投资、设计、建设、运营等环节的有机整合,从而降低总体投入,提高社会资本的盈利水平。

结合当下财政部相继出台的规范文件看,本轮主推的PPP模式具备以下特征:(1)平等合作。政府方与社会资本是在平等协商的基础上签署合同的方式确立彼此的合作关系;(2)利益共享。对于经营性PPP项目,由于项目自身能够产生稳定的现金流,由此产生的利益属于双方共享范畴。(3)风险共担。政府方和社会资本方合理设置风险分配分担 机制,防范项目实施过程中所涉及的风险;(4)物有所值。通过与政府传统投资运营方式相比较,论证采用PPP模式能够最高效、最经济地实现提供公共服务或基础设施;(5)全生命周期。区别于传统政府投资建设项目将项目各环节割裂,将项目规划、设计、融资、建设、和后期地经营维护予以统筹考虑,实现项目效益地最大化。

(四)什么是物有所值评价

物有所值(Value for Money,VFM)是指一个组织运用其可利用资源所能获得地长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用地一种评价传统上由政府提供地公共产品和服务是否运用PPP模式地评估体系,旨在实现公共资源配置利用效率最大化。因此,物有所值评价是判断是否PPP模式代替政府传统采购模式实施基础设施及公共服务项目的一种评估方法。

PPP项目物有所值评价应当按照财政部《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金2015,167号)的具体规定执行:在国内拟采用PPP模式实施的项目,都应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。物有所值评价包括定性评价和定量评价,由财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门开展,并积极利用第三方专业机构和专家力量。在评价体系构成上,现阶段以定性评价为主,鼓励开展定量评价。定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段,以及项目决策和绩效评价的参考依据。

物有所值评价有哪些操作要点?

物有所值评价包括定性和定量评价。定性评价用于主观验证项目的建设目标、服务需求以及所计划的运作方案和采购模式与传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率等。因此,在确定定性分析指标过程中,应着重考虑以项目全生命周期整合潜力、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力和可融资性等六项基本评价指标为主,以项目规模大小、预期使用寿命长主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等补充评价指标为辅。项目本机财政部门(或PPP中心)会同行业主观部门,按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准。

定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下,通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较,判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。PPP值可等同于PPP全生命周期内股权投资,运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值,可参考财政部《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金2015,167号)及有关规定测算。当PPP值小于或等于PSC值的,认定为通过定量评价;PPP值大于PSC值的,认定为未通过定量评价。

(五)什么是财政承受能力论证

财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任,科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响,为PPP项目财政管理提高依据。开展PPP项目财政承受能力论证是政府履行合同义务的重要保障,有利于规范PPP项目财政支出管理,有序推进项目实施,有效防范和控制财政风险,实现PPP可持续发展。

由各级财政部门(或PPP中心)负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任,对财政预算编制、执行情况实施监督管理。同时,财政部门(或PPP中心)应当会同行主管部门,共同开展PPP项目财政承受能力论证工作。必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。财政承受能力论证采用定量和定性分析方法,通过论证的项目,各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排;未通过论证的项目,则不宜采用PPP模式,具体测算见财政部《PPP项目财政承受能力论证指引》(财金2015,21号)。

(六)PPP项目的运作方式如何选择

PPP项目的运作模式包括委托运营(OM)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、移交-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等以及他们的合理组合。

PPP项目具体运作方式的选择应当根据项目的收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。项目实施机构可根据具体项目情况按照下图确定的原则选择项目运作方式:

(七)项目资本金与项目公司注册资本有什么关系

项目资本金是指在PPP项目总投资中,由社会资本按协议投资比例认缴的非债务性资金。社会资本可按其出资的比例依法享有所有者权益,也可转让其出资,但不得以任何方式抽回。项目资本金可以用货币出资,可以用实物、产权、非专利技术、土地使用权等作价出资。在我国,对于城市和交通基础设施项目、房地产开发项目、产能过剩项目、其他工业项目等固定资产投资项目实行最低资本金比例制度,具体最低资本金比例要求参见国务院《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》(国发2015,51号)

而项目注册资本是公司登记机关依法登记的全体股东或者发起人认缴(法律、行政法规以及国务院决定对公司注册资本实缴、注册资本最低限额另有规定的,从其规定)的出资额,与项目资本金的性质完全不同。项目注册资本可以用货币出资,也可以实物,知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资;但是,法律、行政法规规定不得出资的财产除外。